Der Gemeinde steht in bestimmten Situationen ein Vorkaufsrecht zu. Das bedeutet, dass sie nach Abschluss des Kaufvertrags über ein Grundstück zwischen dem Verkäufer und einem Dritten das Grundstück bevorzugt erwerben kann. Dabei gelten die Kaufbedingungen, zu denen dem Dritten das Grundstück angeboten wurde.
Es ist zu differenzieren zwischen dem allgemeinen und dem besonderen Vorkaufsrecht der Gemeinde. Bei dem allgemeinen Vorkaufsrecht handelt es sich um ein gesetzliches Vorkaufsrecht. Es entsteht also ohne weitere Voraussetzungen durch die gesetzliche Regelung. Das besondere Vorkaufsrecht hingegen bedarf zu seiner Entstehung einer Satzung der Gemeinde. Dadurch ergänzt es das allgemeine Vorkaufsrecht.
Die Gemeinde kann im Geltungsbereich eines Bebauungsplans durch Satzung ihr Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken begründen. Dabei ist sie nicht auf bestimmte Gebiete beschränkt. Während das Vorkaufsrecht im Gebiet eines Bebauungsplans bei dem allgemeinen Vorkaufsrecht auf Wohnnutzung beschränkt ist, kann bei dem besonderen Vorkaufsrecht jede Nutzung einschlägig sein. Allerdings kommt es nur bei unbebauten Grundstücken in Betracht. Es kann sich bei dem Bebauungsplan sowohl um einen einfachen als auch um einen qualifizierten Bebauungsplan handeln. Ein qualifizierter Bebauungsplan muss im Gegensatz zum einfachen Bebauungsplan bestimmte Mindestfestsetzungen enthalten. Dazu gehören die Art sowie das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen. Die Art der baulichen Nutzung gibt an, ob beispielsweise Wohnnutzung oder gewerbliche Nutzung überwiegen soll. Das Maß der baulichen Nutzung umfasst die technischen Anforderungen wie die Baumasse oder die Geschossflächenzahl. Bei der überbaubaren Grundstücksfläche handelt es sich um die Fläche des Grundstücks, auf der das Gebäude errichtet werden darf. Örtliche Verkehrsflächen sind beispielsweise Straßen.
Ferner kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, durch gemeindliche Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Diese Möglichkeit dient der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung in der Gemeinde.
Die Definition der städtebaulichen Maßnahmen umfasst hierbei den gesamten Bereich der Aufgaben, die der Gemeinde zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung zugewiesen sind. Dazu gehören zum Beispiel solche Maßnahmen, die der Gemeinde die zur Verwirklichung ihrer Planvorstellungen verhelfen. Erforderlich ist dabei jedoch immer ein städtebaulicher Bezug. In Betracht kommen beispielsweise die Vorbereitungs-, Planungs- sowie Durchführungshandlungen für städtebauliche Maßnahmen. Darunter versteht man etwa die Erschließung von neuen Baugebieten oder den Erwerb von Flächen für den Gemeinbedarf.
Die Gemeinde muss die städtebaulichen Maßnahmen lediglich in Betracht ziehen. Das bedeutet, dass sie noch keine genauen Vorstellungen über die Ziele und den Zeitplan haben muss. Andererseits darf es sich aber auch nicht um solche Vorhaben handeln, deren Realisierung die Gemeinde tatsächlich von Beginn an gar nicht anstrebt.
Die Flächen müssen in der Vorkaufssatzung festgesetzt worden sein. Dies kann sowohl zeichnerisch als auch schriftlich in Textform erfolgen. Die Satzung kann gleichzeitig mit dem Bebauungsplan ergehen, es sind also nicht zwei verschiedene Ratssitzungen erforderlich. Für die Satzung ist eine öffentliche Bekanntmachung vorgesehen.
Darüber hinaus muss der Verwendungszweck des Grundstücks angegeben werden. Dies dient dazu, das Vorkaufsrecht als Sicherungsmittel der Bauleitplanung zu erhalten. So darf die Gemeinde nicht ohne Grund ihr Vorkaufsrecht ausüben. Durch die Angabe des Zwecks der Grundstücksnutzung muss sie die Ausübung des Vorkaufsrechts also rechtfertigen. Dies gilt jedoch nur dann, wenn die Angabe bereits zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts möglich ist.
Das besondere Vorkaufsrecht der Gemeinde darf nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung rechtfertigt. Eine Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit liegt beispielsweise bei der Verwendung des Grundstücks für öffentliche oder besondere städtebauliche Zwecke vor. Darunter fallen zum Beispiel Einrichtungen für den Gemeinbedarf oder Erschließungsanlagen. Durch dieses Erfordernis wird den privaten und öffentlichen Interessen hinreichend Rechnung getragen.