Die Nutzungsuntersagung gehört zu den repressiven Instrumenten der Rechtmäßigkeitskontrolle im Baurecht. Dies bedeutet, dass die Bauaufsichtsbehörde nach Beginn des Bauvorhabens wegen einer baurechtswidrigen Nutzung gegen den Bauherrn vorgehen kann.
Bei der Nutzungsuntersagung handelt es sich um die Unterbindung einer baurechtswidrigen Nutzung. Die Nutzung stellt hier die tatsächliche Ausübung der Rechte an dem Vorhaben dar. Darunter fallen das Verhalten des Bauherrn selbst sowie das Verhalten derjenigen, denen der Bauherr das Gebäude zur selbständigen Nutzung überlässt. Hierbei wird differenziert zwischen der formellen und der materiellen Illegalität.
Eine formelle Illegalität liegt vor, wenn dem Bauherrn für die ausgeübte Nutzung keine entsprechende Baugenehmigung erteilt wurde. Dies kann sich daraus ergeben, dass der Bauherr grundsätzlich über keine Baugenehmigung verfügt oder dass die ausgeübte Nutzung von der erteilten Baugenehmigung nicht gedeckt ist. Dabei kann die Nutzung von Anfang an im Widerspruch zur Baugenehmigung stehen, ferner kann dies erst aufgrund einer Änderung der Nutzung geschehen.
Von einer materiellen Illegalität spricht man hingegen, wenn die Nutzung im Widerspruch zu materiell-rechtlichen Vorgaben steht. Dies kann sich beispielsweise daraus ergeben, dass die ausgeübte Nutzung in dem Baugebiet aufgrund seines spezifischen Charakters nicht zulässig ist. Ein solcher Fall liegt etwa vor, wenn in einem reinen Wohngebiet ein Wohngebäude als Bordell genutzt wird. Auch die materielle Illegalität kann von Anfang an oder erst nach einer Nutzungsänderung bestehen.
Für den Erlass einer Nutzungsuntersagung genügt die formelle Illegalität. Dies beruht auf der Tatsache, dass die Nutzungsuntersagung seitens der Behörde jederzeit wieder aufgehoben werden kann. Adressat der Nutzungsuntersagung ist nicht in jedem Fall der Bauherr. Handelt es sich um ein vermietetes Gebäude, ist der Adressat der Nutzungsuntersagung der Mieter. Die Behörde wählt den Adressaten nach der Störereigenschaft aus. Störer ist grundsätzlich, von wem die rechtswidrige Nutzung ausgeht oder wer für diese die Verantwortung trägt. Nutzt der Mieter das Gebäude also in rechtswidriger Weise, wird die Nutzungsuntersagung ihm gegenüber erlassen. Sollte dies keinen Erfolg haben, kommt jedoch auch ein Vermietungsverbot gegenüber dem Vermieter in Betracht.
Der Erlass einer Nutzungsuntersagung liegt im Ermessen der Bauaufsichtsbehörde. Dies bedeutet, dass sie entscheiden kann, ob und wie sie gegen die rechtswidrige Nutzung vorgeht. Allerdings darf der Erlass der Nutzungsuntersagung nicht unverhältnismäßig sein. Dies ist bei einer Nutzungsuntersagung wegen fehlender Baugenehmigung beispielsweise der Fall, wenn seitens des Bauherrn bereits ein Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung gestellt wurde und öffentlich-rechtliche Vorschriften der Erteilung nicht entgegenstehen. Eine Nutzungsuntersagung wegen formeller Illegalität würde in einem solchen Fall ein widersprüchliches Verhalten der Bauaufsichtsbehörde darstellen, da zu diesem Zeitpunkt bereits feststeht, dass die Baugenehmigung erteilt wird. Mit Erteilung der Baugenehmigung entfällt die formelle Illegalität, sodass eine Nutzungsuntersagung nicht erforderlich wäre.