Das allgemeine Vorkaufsrecht der Gemeinde dient der Sicherung der Bauleitplanung. Damit steht es neben den Instrumenten der Zurückstellung und der Veränderungssperre. Im Gegensatz zu diesen umfasst das Vorkaufsrecht jedoch auch die Sicherung von städtebaulichen Maßnahmen zu einem Zeitpunkt, in dem noch keine Bauleitplanung beabsichtigt ist.
Bei dem allgemeinen Vorkaufsrecht der Gemeinde handelt es sich um ein gesetzliches Vorkaufsrecht. Unter einem gemeindlichen Vorkaufsrecht versteht man grundsätzlich die Möglichkeit der Gemeinde, ein Grundstück mit dem Vertragsinhalt zu kaufen, mit dem es einem Dritten angeboten wurde. Ein wirksamer Kaufvertrag mit einem Dritten muss also bereits bestehen. Dabei ist zu beachten, dass das gemeindliche Vorkaufsrecht nur auf tatsächliche Kaufverträge Anwendung findet. Schenkungen und Tauschverträge fallen beispielsweise nicht darunter.
Das allgemeine Vorkaufsrecht steht der Gemeinde beim Kauf verschiedener Grundstücke zu. Davon umfasst sind zunächst Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans. Allerdings bezieht sich das Vorkaufsrecht nur auf solche Flächen, für die der Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke oder für Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich voraussichtlich erheblicher Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes sowie der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts festgesetzt hat. Darunter versteht man zum Beispiel Verkehrs-, Grün-, und Gemeinbedarfsflächen sowie ferner Flächen für Anlagen zum Schutz gegen schädliche Einwirkungen auf die Umwelt.
Das Vorkaufsrecht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans bezieht sich sowohl auf bebaute als auch auf unbebaute Grundstücke. Ferner steht der Gemeinde das Vorkaufsrecht zu in einem Umlegungsgebiet, in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet sowie in einem städtebaulichen Entwicklungsbereich. Auch im Geltungsbereich einer Satzung zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus und einer Erhaltungssatzung besteht das Vorkaufsrecht der Gemeinde.
Des Weiteren steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht an Grundstücken zu, die im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans liegen. Hierbei handelt es sich um die erste Stufe der Bauleitplanung. Der Bebauungsplan wird auf zweiter Stufe aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. Allerdings besteht das Vorkaufsrecht in diesem Bereich nur dann, wenn es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, welche nach den Festsetzungen des Flächennutzungsplans eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet bestimmen. Davon umfasst sind beispielsweise reine und allgemeine Wohngebiete sowie Mischgebiete. In Gebieten, in denen die Wohnnutzung unterrepräsentiert ist wie zum Beispiel in Industrie- und Gewerbegebiete besteht hingegen kein Vorkaufsrecht.
Auch in Gebieten, in denen eine vorwiegende Wohnbebauung möglich ist, obliegt der Gemeinde das Vorkaufsrecht. Dieses bezieht sich jedoch nur auf unbebaute Grundstücke.
Zudem hat die Gemeinde ein Vorkaufsrecht in Gebieten, die aus Zwecken des vorbeugenden Hochwasserschutzes von einer Bebauung freizuhalten sind. Hierbei handelt es sich insbesondere um Überschwemmungsgebiete.
Das Vorkaufsrecht der Gemeinde darf nur dann ausgeübt werden, wenn es durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist. Dies ist der Fall, wenn im Hinblick auf eine bestimmte Aufgabe der Gemeinde überwiegende Vorteile für die Öffentlichkeit angestrebt werden. Davon umfasst sind beispielsweise städtebauliche Zwecke. Es ist also eine Abwägung zwischen den öffentlichen in den privaten Interessen vorzunehmen.
Zudem muss die Gemeinde bei der Ausübung des Vorkaufsrechts den Zweck angeben, zu dem das Grundstück genutzt werden soll. Dies dient dazu, das Vorkaufsrecht als Sicherungsmittel der Bauleitplanung zu erhalten. So darf die Gemeinde nicht ohne Grund ihr Vorkaufsrecht ausüben. Durch die Angabe des Zwecks der Grundstücksnutzung muss sie die Ausübung des Vorkaufsrechts also rechtfertigen.